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关于修订《水污染防治法》的议案

来源:新莆京中央宣传部  时间:2016-03-08 12:15:00  编辑:胡文生


 
 
中共十八届五中全会提出了五大发展理念:水是生存之本、文明之源、生态之要,是推进实现全面建成小康社会目标的重要指征和基础保障。然而,随着我国经济的持续增长和经济规模的不断扩大,水生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转。相关数据显示,2014年,全国地表水国控断面中劣Ⅴ类水质断面比例9.2%,基本丧失水体使用功能;24.6%的重点湖泊呈富营养状态,不少流经城镇的河流沟渠黑臭,近海海域污染状况不容乐观。全国329个城市中,集中式饮用水水源地水质全部达标的城市为278个,达标比例为84.5%86个地级以上城市141个水源一级保护区、52个水源二级保护区内未完成整治工作,且缺乏明确的考核制度和责任规定。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》把保障水安全作为推进五大发展理念的重要内容、纳入风险防范的关键领域,做出了一系列重大战略部署。作为水安全保障的重要法律,《水污染防治法》理应为实现十三五规划目标承担更多任务。《水污染防治法》修订已经列入十二届全国人大常委会五年立法规划,2015年全国人大常委会启动了《水污染防治法》修订工作,不仅组织了专门的执法检查,还委托有关部门开展了修法前期论证。为使《水污染防治法》的修订更加完善,特提出如下建议:
一、明确《水污染防治法》修订的基本目标定位
1.全面修订《水污染防治法》。1984年颁布的《水污染防治法》经过1996年和2008年两次修改,对控制和防止水污染进一步加剧产生了积极作用,但这部法律的滞后性已非常明显,与扭转我国严峻的水污染形势、防控水安全危机的迫切需求差距明显,其理念、原则、制度都不能满足十三五乃至更长时期我国水安全战略的需求。在立法理念上,没有体现“安全为基、保护优先”的价值取向;在立法思路上,没有采取整体主义,而是“以污染防治为主、以环保部门为主、以城市为主”,没有把水生态安全、公众健康、管理体制、城乡一体等当前最应该解决的水污染问题予以考虑;在制度安排上,没有体现风险预防原则,趋势性控制少末端控制多,预防性措施少应急性处理多,各部门各地方协调协同机制少分工分割制度多,合理可操作的规范少概括一般性规范多,司法依据少行政执行多。这些问题的存在,导致水污染防治理念的片面化、制度的碎片化、执行力弱化。这些问题都不可能通过修改几个法律条文予以解决,必须启动《水污染防治法》的全面修订。在“五大发展理念”指引下,全面分析我国水安全保障、水污染防治的现状和发展趋势,研究论证水污染防治的法律机制,制定一部新的能够适应我国未来发展需求的《水污染防治法》。
2.确立“提高水环境质量、保障水生态安全”的立法宗旨。现行《水污染防治法》的立法宗旨为“防治水污染、保障饮用水安全”,显然已经不能适应国家生态文明建设要求和水战略的新要求。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》已经明确提出“以提高环境质量为核心”的环境治理新目标,并将水安全提升到了国家安全体系的重要高度,部署了许多重大改革任务。在这样的目标任务下,继续沿用“防治水污染、保障饮用水安全”的立法宗旨显然不再合适。因此,应当通过修订,将《水污染防治法》的立法目标提升为“提高水环境质量、保障水生态安全”,以适应绿色发展和生态安全的国家整体战略。
3.实现与新《环境保护法》的有机衔接。2015年实施的新环保法针对新的历史条件下如处理环境与发展关系的一些根本性、综合性问题进行了原则宣示和制度安排,并被定位为环境保护领域的基础性法律。新《环保法》建立的基于环境承载能力的绿色发展模式、环境与发展综合决策机制、多元共治的环境治理体系,确立的“保护优先”原则和保障公众健康的整体主义价值取向,为实现可持续发展、保障生态安全目标而做的制度安排,都应该成为《水污染防治法》修订的依据。在法理上,《水污染防治法》作为环境保护领域的单行法,应该充分贯彻新环保法的理念、原则、基本制度,结合水污染防治领域的特点和实际,建立更加具有针对性、可操作性的实施性规范,既要防止出现将环保法的制度规范照抄照搬,也要防止简单的不与环保法重复规定,而应正确把握综合性法律与单行法律、基本原则制度与实施性原则制度、概括性规范与操作性规范的关系,合理安排《水污染防治法》的结构与内容。
二、高度重视各种利益关系的综合统筹
《水污染防治法》的修订涉及多主体、多诉求、多层次,利益关系复杂,立法必须在厘清各种利益关系的基础上进行统筹考量、合理选择,至少应着重把握如下方面:
1.推动绿色发展方式、生活方式与应对水污染的关系。单纯、被动地应对水污染而不调整涉水产业结构、不改变人们的生活习惯,无法从根本上解决水污染问题。《水污染防治法》的修订必须秉持绿色发展理念,通过建立科学评估、制定并实施规划、区划及相关经济技术政策,推进清洁生产,加强对重点区域、重点行业、重点企业的源头控制等制度设计,倒逼产业结构调整、技术进步,推动建立基于水环境承载能力的绿色发展模式,引导全社会形成保护水环境、水生态的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。
2.风险预防与事后应对的关系。正如全国人大会常委会执法检查组在关于检查《水污染防治法》实施情况的报告中指出的,“一些地方产业布局不合理,约80%的化工、石化企业布设在江河沿岸,带来较高环境风险隐患”。《水污染防治法》的修订必须高度重视这个问题,实现从水污染后果和水污染危害防治为主制度、许可证制度,完善水环境标准制度和监测体系,建立多规合一、综合评价机制,提高水生态风险防控能力。
3.流域管理与区域管理的关系。现行《水污染防治法》建立的是以区域管理为主的水污染防治监管体制,对流域生态系统的综合考虑不够。不符合水的流域性特征和水生态系统的自然汇集规律,导致区域、部门间各自为政、以邻为壑、权力竞争严重。流域统一管理是世界各国的普遍做法,也是成功经验。《水污染防治法》的修订应吸取淮河、滇池等治污教训,建立以流域管理为主的监管体制,加重流域污染控制的制度设计,建立联防联控、流域共治、协调协同执法机制
4.城市与农村的关系。现行《水污染防治法》绝大部分制度针对城市和工业点源污染,农业、农村污染和面源污染的制度性安排几乎空白。实际上,经过三十多年的点源控制,城市污染源和工业污染已经得到了有效遏制。但农村和面源污染的贡献率一直在上升,在许多地方已经大大超过了城市和工业,也大大超过了GDP增长率,城市水污染向农村转移亦出现加速趋势。因此,《水污染防治法》的修订必须坚持工业与农业、生产与生活、点源与面源治理并重,统筹城乡水污染防治工作。根据城乡水环境质量、水生态安全保障的不同特点分类施策,尤其是在监管措施、执法程序等方面,在完善城市水污染控制制度的同时,设立农村水污染控制的专门制度,加大农业面源污染防治力度,统筹农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理,推进种养业废弃物资源化利用、无害化处置。
到以风险预防为主的转变。建立风险调查、评估、预警机制,完善环境影响评价
5.水质与水量的关系。现行《水污染防治法》偏重环保部门对控制水污染物排放、水污染治理等水质管理问题。但水质与水量是水生态安全保障问题的两个制约性因素,它们的联系并不会因为“部门分工”、“部门立法”而自动分开。协调水质与水量、环保与水利等部门之间的关系,是应对水安全危机、保障水生态安全的唯一出路。《水污染防治法》的修订必须超越部门立法思维,从国家安全、生态安全的战略全局高度,为国家立法、为子孙后代立法,运用综合决策方法,建立水质与水量并重的协调治理体系,根据水的自然属性、经济属性、社会属性来设立制度、完善措施。
6.水污染治理与水生态保护的关系。水生态是一个完整系统,水底、水岸、滩涂、湿地、水生植物与生物都是这个系统不可或缺的部分,也是实现水污染防治目标不可缺少的自然条件。《水污染防治法》的修订既要抓好水污染治理之“标”,更要注重水生态保护之“本”。坚持保护优先、自然恢复为主的基本方针,处理好生活水、生产水、生态水的关系,建立水生态保护与修复制度体系,增强水生态的服务功能和生态产品生产能力。与此同时,在总量、质量双控的前提下完善排污许可证制度,建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。依法核发排污许可证,排污者必须持证排污,禁止无证排污或不按许可证规定排污。
7.政府管理与社会、公众治理的关系。水污染治理是典型的社会公共事务,政府管理固然不可或缺但仅凭政府之力无法完全应对。《水污染防治法》修订必须突破“政府管理法”的思维定势,建立政府、社会、公众等多方参与的水环境治理体系。建立健全利益表达、利益协调、利益保护机制,引导多元主体依法行使权利、表达诉求、解决纠纷,在全社会范围内形成水污染治理的合力。健全调查制度、监测制度、信息公开制度。明确省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,整治篡改和伪造监测数据等弄虚作假行为;全面推进排污单位和监管主体的信息公开。
8.有形之手与无形之手的关系。水是公共产品,无论是水生态保护与修复,还是水污染治理,都应该在坚持政府提供公共服务职责的基础上,充分发挥市场机制的作用。《水污染防治法》修订应充分运用财政税收、金融等手段,通过建立水资源使用权交易市场、发展绿色金融,充分利用市场机制引导水环保产业发展,提升水污染治理和水生态保护的能力。
9.污染者责任与监管者责任的关系。水污染问题的频发固然与污染者的排污行为直接相关,但政府及其相关部门的决策失误、履责不力同样难辞其咎。《水污染防治法》的修订既应强调企业和公民的主体责任,更应特别强调依法行政和政府责任。既应强调相关主体的“守法”义务,更应当建立完善的行政问责机制,建立完善的水污染防治法律责任制度和救济机制,明确环境侵害责任制度、环境公益诉讼制度、环环境行政责任制度、刑事责任制度等,以充分体现法律的强制性和权威性。
10.严格执法与强化司法的关系。法律的生命在于实施,司法是最正式也是最终的法律实施机制。如果法律制度不能通过司法加以实施,那么再完美的法律条文也只能是“无牙的老虎”。现行《水污染防治法》绝大多数为行政管理规范,为司法介入水污染纠纷解决提供的制度空间十分有限。《水污染防治法》的修订应高度重视司法的定纷止争、维护和恢复法律秩序的功能,充分发挥司法重塑水污染防治社会关系的作用,改变过去单纯依靠行政机制、措施手段单一的被动局面,建立行政机制与司法机制协同、执法与司法衔接的多元共治格局。(吕忠梅)
 
 
 
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