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【提案】关于推进长三角区域主要大气污染物排污交易的对策建议

来源:新莆京中央参政议政部  时间:2017-03-02 17:42:00  编辑:胡文生
 
近年来,长三角三省一市高速发展的城市化和区域经济一体化使区域环境污染同质化现象日趋明显。目前,污染减排多是通过行政命令和政策性补贴加以落实,政府负担较重、企业积极性不高的问题逐步凸显。因此,合理赋予排污权价值属性,运用市场机制和经济杠杆推动治污,已成为增强污染减排后劲的重要手段。
从长三角区域排污权交易现有试点进展来看,仍存在一些不足之处:
    一是定位不够清晰,市场机制作用发挥有限一方面,囿于总量控制目标以及减排指标考核等行政管理要求,排污权指标无法自由流通,导致交易范围、规模和流动性受限,难以充分发挥市场机制在环境资源配置中的作用。另一方面,由于缺乏相关的法律法规保障和规范指引,各地在推进排污交易机制的实践中普遍存在“重初始分配轻交易”、“重有偿使用轻二级市场建设”、“重交易审批轻监管”等问题。
    二是管理不够规范,市场机制运行效率不高对污染排放的准确核算和强有力的污染源监管体系是确保排污交易市场机制健康稳定运行的根本保障,受环保监测、监管、监察能力不足影响,目前长三角区域各地开展的排污交易试点在初始配额分配、交易情况跟踪和核查等方面尚未建立科学、统一、规范的管理体系,从而影响了交易市场的运行效率,甚至给政策的执行带来了一定风险。
    三是地方治理为主,区域条块联动有待完善。长三角区域大气污染联防联控仍处于起步阶段,各地大气污染源排放数据及环境质量监测数据尚未全面统一共享。此外,目前长三角区域的大气污染防治工作仍然主要依赖政府财政资金投入和行政手段强制推进,行政管理与市场机制之间的互动不足,市场化治理机制有待创新深化。
    为此,我们建议:以构建区域主要大气污染物排污交易机制为切入点,率先推动长三角区域环境管理的模式转变和条块联动的效能提升。
一是关于总体考虑和实施范围。行政区域层面,建议将上海、江苏、浙江、安徽三省一市纳入试点范围。虽然安徽在排污许可证核发以及排污交易方面的基础相对薄弱,但是将安徽纳入区域排污交易机制有利于显著改善长三角地区整体环境质量,同时利用边际减排成本的差异性活跃区域交易市场。行业覆盖范围层面,建议先行选取监测、报告、核查基础较好的火电、钢铁、水泥三个行业的国控重点企业,后续视需要逐步扩大行业及企业覆盖范围。
二是关于总量控制目标的设定,建议突破原有行政区划分割,允许排污权指标自由流动,充分发挥市场作用。建议纳入区域排污交易试点的行业、企业排放总量控制目标与各省市行政命令控制模式下的总量考核体系相剥离,区域排污交易机制覆盖行业、企业统一实施总量控制管理,各行业、企业指标允许在区域内自由流动。区域总量控制目标设定既要考虑国家、区域及行业主要污染物排放控制的约束性规定,又要兼顾各省、市经济增长目标及其他节能减排总体目标,建议基于“自下而上”的方式进行确定。
三是关于MRV(监测、报告、核查)体系设计,建议统一区域MRV体系,明确从严分配原则,确保交易市场公平规范。在江浙沪现有初始排污权核定方法的基础上,结合长三角排污权交易实际需求,建议研究出台长三角纳入交易的火电、钢铁以及水泥行业统一MRV方法学,初始排污权及配额的分配以统一规则下的排污许可证核发为基础,确保后续交易的公平开展;与此同时,将MRV体系相关要求嵌入各省市排污许可证的证后监管中,严格监管交易市场。
四是关于交易框架体系设计,建议科学设置交易体系,统一建立交易规则,活跃二级交易市场。为更好地发挥市场在资源配置中的作用,建议将企业排污权和年度排污配额两种标的纳入区域排污交易机制。对于排污权交易机制的设计侧重建立二级交易市场,参与区域排污交易的主体包括现有试点企业,新改扩建项目需求的企业以及相应管理部门。区域交易机制的设定应灵活方便,可通过公开拍卖、定向出让或挂牌交易等方式实现排污权指标以及配额的交易。
五是关于交易价格体系设计,建议统筹兼顾区域差异,合理赋予排污权价值属性,促进市场健康有序运行。交易体系中涉及到的价格包括初始有偿使用价格和交易价格两部分。目前,江浙已启动初始排污权有偿使用,上海、安徽尚未开展,建议初始有偿使用定价及有偿使用程序由各省市自行确定,但初始有偿使用价格的差异应控制在合理范围内。交易价格则由市场决定,兼顾不同污染物减排的边际成本。
六是关于交易及管理平台设置,建议创新环境管理模式,形成区域统一交易及管理平台,提升区域联动管理效能。建议基于上海环境能源交易平台,牵头搭建长三角区域排污交易中心,并依托各省市现有平台,设立浙江、江苏、安徽省级交易分中心;建议基于长三角大气污染防治协作机制,设立长三角区域排污交易管理中心,统一排污权登记账户管理,形成长三角数据共享平台,各省市主管部门作为省级管理分中心负责本行政区域内的排污权及配额交易的协调管理。
 
建议承办单位:环保部、财政部、国家发改委
 
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