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【议案】关于进一步完善修订《水污染防治法》的议案

来源:新莆京中央宣传部  时间:2017-03-11 16:58:00  编辑:胡文生

 

 
【案由】
水是生命之源。我国的基本国情和水情是人多水少,人均水资源占有量低于世界平均水平,水资源短缺已成为制约我国经济社会可持续发展的主要瓶颈。随着经济的快速发展,水污染问题日益严重。虽然国家制定并实施了一系列水污染防治法律、法规、标准及其制度,经过努力,主要污染物减排力度持续增大,但水环境恶化趋势尚未得到根本遏制。水与大气、土壤并列成为我国的生态环境短板,制约了经济社会的可持续发展。
20154月,国务院印发了《水污染防治行动计划》(以下简称水十条),向水污染宣战,明确了目标任务,从全面控源、节水减污、转型发展、科技支撑、市场驱动、严格监管、全民参与等10个方面提出了238项具体防治措施。各地积极贯彻实施,细化政策措施,引导和激励企业治污减排,取得了较明显的成效。2016年,全国地表水国控监测断面Ⅰ~Ⅲ类水体比例同比增加1.8个百分点,劣Ⅴ类断面比例减少1.1个百分点。但部分水体水质仍有恶化趋势,总磷污染问题日益凸显,全国水环境质量状况不容乐观,与人民群众的期待还有较大差距。
目前,全国人大正在修订《水污染防治法》,修正案草案已通过一审。此次修正案草案全面落实水十条,衔接新修订的环保法,进一步强化了地方政府责任,明确企业主体责任,完善总量控制与排污许可、饮用水安全保障等水污染防治制度,加大了处罚力度,具有较强的针对性。但还存在最严格的环境保护制度体现不够充分,一些强化水污染防治的重大制度机制没有明确等问题。此外,《大气污染防治法》已于2015829日修订通过并自201611日起实施,在大气污染防治的理念、制度、措施等方面作了重大突破和创新,为扫清雾霾、推进铁腕治污提供了利器。为推动水十条各项目标和任务全面完成,切实改善水环境质量,《水污染防治法》亟需尽快修改完善。
【案据】
目前,水污染防治大的制度框架已基本形成,但以下几方面的内容,在本次《水污染防治法》修订中还没有明确或者体现的不充分,需要进一步加以修改完善。
一、社会共治的理念尚未充分体现
水资源、水环境都属于公共产品,保护水环境人人有责。过去,水污染治理主要靠环保部门通过末端治理推动,实践证明,并未能从根本上遏制水环境恶化。近年来,人们逐渐认识到,水污染问题首先是经济发展问题和消费模式问题,需要全社会共同努力,并从源头上节水、洁水。
二、跨行政区流域管理协调机制未建立
2016年,习近平总书记明确长江经济带发展定位:必须走生态优先,绿色发展之路,明确要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。这是中央在深刻认识到我国流域开发与保护的矛盾日益凸显的现实后作出的正确决策。近年来,我国流域水污染状况严峻,主要原因表现在:一是缺乏流域统一的发展和保护规划,各地未从流域整体出发,统筹优化整个流域产业布局,限制自身重污染行业发展,跨省界河道上下游水功能区存在不协调不衔接问题。如跨省河道上游A省水环境功能区IV类,下游B省的水功能区II类,难以实施有效保护;二是流域的监管未形成合力,跨区域界面来水水质的控制和监测力度,特别是有毒有害物质监测不到位,信息共享机制流于形式,针对水质超标的整改计划不落实,造成事故、纠纷不断;三是流域生态补偿机制还未建立,包括污染事故的补偿,跨区域水质是否达到水环境功能区标准的双向补偿机制。上述问题最核心的是现有的流域管理机构难以起到跨行政区域的统筹协调作用,而跨行政区的流域协调和联防联控的体制、机制和管理制度不健全、不落实、不到位。
三、水资源的价格机制和污染治理机制尚不完善
近年来,尽管我国水资源的价格体系在逐步完善,水价也多次调整。但是,目前的水价改革仍不到位,排污收费的征收标准普遍较低,远低于生产或治理成本,水价并未真实反映水资源价值和市场供求关系。
在水污染治理领域,目前城镇污水处理等环境公共产品和服务项目主要依靠国家和地方财政投入。但是,由于投入能力有限,水污染治理虽然取得了一定成效,但并不显著。地方在推进环境污染第三方治理和PPP模式时因合法权益保障不足、法律责任界定不清、缺乏退出机制等诸多原因,社会资本观望居多,项目落地实施较难。
四、违法成本低、守法成本高的问题依然存在
违法成本低是企业从事违法行为的内在动力,是环境违法普遍的主要原因。目前的法律责任体系下,对违法企业仍以追究行政责任为主。水环境受损后,由于生态环境损害追偿制度缺位,导致“企业污染、群众受害、政府埋单”、“违法成本低而守法成本高”的困局长期存在。环境污染成本外部化、环境资源生态功能价值未得到重视,使得企业缺乏主动治污的动力。党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。为此,2015年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度,已在吉林等7()开展改革试点。建议及时总结试点实践经验,在《水污染防治法》的修订中将水生态环境损害赔偿责任制度法制化,将企业违法成本内部化,切实提高违法成本。
五、《水污染防治法》和《水法》的衔接需要进一步强化
国家在2008年修订《水污染防治法》时已注意与《水法》的衔接问题。这次《水污染防治法》修订时,建议还要继续做好衔接工作,如在水功能区管理上,相关法律责任设定上。从长远角度讲,还应顺应我国政府体制改革和大部制新要求,借鉴发达国家先进经验,提前开展“清洁水法”立法研究,以统筹水资源和水污染管理。
建议
建议在《水污染防治法》修正案草案中进一步研究完善以下内容:
一、水环境保护工作需要全社会的共同参与,建议从政府、企业和社会三个层面进一步细化各自的责任、权利和义务。政府方面强化在产业准入、信息公开和应急管理等方面的责任;企业方面强化其治污主体责任,进一步明确其污染预防、治理、环境信息公开和损害担责等方面的责任;社会方面主要发挥公众和社会组织的作用,鼓励公众节水节俭的生活和消费方式。
二、流域环境保护与区域发展紧密相关。为有效统筹跨省流域的经济发展和环境保护,必须建立起国家层面的协调统筹机构。近年,为应对大气灰霾污染问题,长三角、京津冀等地区建立了区域大气污染联防联控的协调机构,环保部部际联席会议发挥了组织、协调、监督作用。建议借鉴上述做法,通过水污染防治法修订将其制度化。具体可在《水污染防治》第三章“水污染防治的监管”中增加一条,规定“国家建立跨省流域水污染联防联控协调机制,统筹跨省流域的发展和保护规划、水环境功能区划划定及重大污染事故应对,督促地方政府完成规划确定水环境保护目标。流域水污染联防联控协调机制,由环保部会同有关部门组织实施。”对于跨省流域水污染生态补偿制度缺失问题,建议增加一条:“对跨省界水体断面未达到水污染防治规划确定的水环境保护质量目标,并造成下游水污染损失的,上游省级政府应当对下游的直接经济损失给予补偿。对下游地区因特殊的水环境质量要求,需要上游地区限制开发建设或者采取专门的生态保护措施的,下游地区应当对上游地区给予适当补偿。”
三、进一步完善政策和市场环境。加快水价改革,优化水资源费、污水处理费、环境税(排污收费)在综合水价中的结构。全面实行居民阶梯水价制度和非居民用水超定额、超计划累进加价制度,推进农业水价综合改革,通过经济杠杆引导节约用水。调整污水处理费标准,不低于污水处理量和污泥处理处置成本。加快推进排污收费向环境保护税征收的平稳过渡。确保水价全面体现环境治理成本。同时,积极引导社会资本进入水污染治理市场,合理划分政府与市场边界,明确水污染治理投入主体和职责分工。建议明确排污企业和治污企业在污染治理中的责任。进一步规范水污染防治领域的市场准入制度,鼓励专业化污染治理公司进入污染治理设施的投资、建设、运行和维护管理等领域。探索运用社会信用体系强化环境污染第三方治理管理工作,建立环保守信激励、失信惩戒机制。
四、根据“环境有价、损害担责”的原则,建立以水环境损害赔偿、生态修复为基础的环境责任体系。让违法者对其违法行为造成的后果全面承担责任才能真正提高违法成本,即不仅应要求违法者承担罚款责任,还应强制其承担赔偿责任,尤其是生态环境损害赔偿责任。建议明确排污单位或者个人违法造成环境损害或者生态破坏的,除依法承担相应的行政、民事侵权和刑事责任外,还应当承担相应的生态环境损害赔偿责任。同时,明确生态环境损害赔偿权利人,根据我国自然资源国有的产权属性,建议由县级以上人民政府作为本行政区域内生态环境资源的索赔权人。生态环境损害赔偿责任的承担方式以修复为主,生态环境损害无法修复的,实施货币赔偿,用于替代修复。
五、为统筹水资源和水环境管理,改变部门立法弊端,从长远角度讲,建议应顺应我国政府体制改革和大部制新要求,借鉴发达国家先进经验,提前开展“清洁水法”立法研究,以推进水资源和水环境一体化管理。(张全,上海市环境保护局局长
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